文丨郑新业 中国人民大学应用经济学院院长

　　黄阳华 中国社会科学院研究室副主任

　　首都功能核心区新冠肺炎疫情防控的主要矛盾，是“战病毒疫情”和“保核心运转”之两难。外地多种形式的“休克疗法”不适宜首都功能核心区。根据首都功能核心区的实际，建议以构建“条块联动”机制和合理设置“容忍区间”，作为疫情防控的指导原则，分类构建多层次、网格化防控体系，应对短期返京潮和完善重大突发事件处置长效机制。

一、核心区疫情防控的特征与两难：以西城区为例

　　全国新冠肺炎疫情仍处于上升期，防控形势严峻。结合2003年非典疫情入京的教训及近期相关大数据分析研判，随着“返京潮”的临近，北京市疫情防控压力空前。其中，首都核心功能承载区独特且重要，人口密度和流动性较大，疫情防控压力尤为严峻。以西城区为例，疫情防控的独特性和严峻性体现为：

　　第一，核心单位密集。西城区内驻有大量核心中央和国家机关、军事单位（及所属缩管宿舍区、家属院等物业），在全国疫情防控总体战中发挥中枢作用。西城区作为驻地，必须确保核心部门的正常运转。同时，西城区内（特别是金融街）中央企业、金融机构总部集聚，它们正在指挥调度所属国有企业和人员在全国战疫情和稳经济两个战线作战，也对西城区保障其正常运转提出了更高要求。“保运转”对西城区疫情防控工作带来两个严峻挑战：一是区委、区政府落实属地责任，实行“块块管理”，而相当多中央单位（部委、企业办公区、经营场所及宿舍区、家属院）仍然保留着“条条管理”，亟需将日常的条块分割调整为联防联控联治体系；二是全国其他地方正在使用的多式“休克疗法”（见附录一），均以一定的经济成本换取疫情防治效果，并不适用“保运转”和“战疫情”两手抓的首都核心功能区。

　　第二，医疗资源富集。西城区集聚着一大批全市乃至全国最优质的医疗卫生资源，如北大医院、友谊医院、人民医院、儿童医院、宣武医院、广安门中医医院等；还有阜外心血管病医院、积水潭医院、北京肛肠医院等特色专科医院，长期以来是人员高度聚集的场所。随着返京潮来临，以及全国其他地区逐渐放松出行限制，医疗卫生场所很可能涌入大量病患，医疗卫生场所内部及周边区域出现聚集性传染的风险加大。

　　第三，公交枢纽集中。西城区内动物园、西直门、西单等综合交通枢纽是全市地铁、城铁、国铁、公交和社会车辆等多式交通客运方式的关键节点。在新冠病毒具有高传染性的环境下，大人流量、高聚集度、强流动性、强封闭性的综合交通枢纽存在变成病毒传播温床的风险，不仅对区内，而且对全市及周边地区都带来潜在的传播风险。

　　第四，基层治理薄弱。由于历史原因，西城区内存在大量老旧小区，在物业服务、封闭管理、公共卫生、出租房监控等环节存在诸多“短板”，留下造成疫情防控“漏洞”。其中，相当数量小区是单位家属宿舍区，管理权限复杂，末梢治理存在盲点。从人口结构看，老龄化现象突出，中老年人群比重大（60岁以上29.1万，占常住人口24.7%），易感人群的防疫意识、应对手段和信息化技术运用能力均较弱，造成疫情防治困难。

　　综上，不同于全国其他地区和北京市其他行政区，首都功能核心区在疫情防控目标方面，面临着两个“确保”的矛盾：一是确保核心中央单位正常运转，必须保持一定的流动性；二是确保辖区疫情得到有效控制和消除，必须实行一定的约束性。在约束条件方面，医疗、交通和基层治理等“硬”约束多，其他地区的防控手段运用于核心区面临诸多掣肘。因此，亟需结合核心区的实际情况，制定具有针对性、差异化疫情防控体系。

二、核心区防控思路与对策

　　针对首都功能核心区面临的两个“确保”的矛盾和现实约束，既不能防控强度过小，造成病例数超出本地最大收治能力而失控；又不能防控强度过大，造成核心中央单位运转成本过高而不能充分发挥统筹全国疫情防控的职能。

　　可行的解决思路，是合理设置疫情容忍区间和防控强度的上下限，进而梳理和制定疫情防控体系（见附件二）。一是根据本地最大收治能力（依据病床数、医疗团队、检测试剂盒等）设定“最小”防控强度，确保区域内所有病例能够及时得到诊治而不沦为“失控区”。二是根据核心中央单位正常运转所能承受的最大防控成本，设定最大防控强度，确保中央单位不会因过强的防控而进入“休克区”。根据疫情“失控区”和单位“休克区”确定首都功能核心区防控强度的上下限，能够兼顾两个“确保”。

　　根据上述思路，建议首都功能核心区疫情防控工作，按照降低核心部门必要运转成本和提高最大收治能力两个原则双管齐下，分类施策，争取疫情防控的主动。

　　1.降低核心部门必要运转成本

　　一是建立“条块”衔接的联防联控联治体系。针对核心区条块管理交叉造成的防控权责模糊问题，明确责任分摊机制，有效发挥行政区与中央单位的双层主体责任。中央单位具有所属系统的信息优势，垂直管理的组织服务能力较强。建议明确中央单位实行“三包”内控体系（即包办公区、包宿舍区、包社区物资供应），积极发挥中央单位在物资和人员调配中的积极性。核心区将防治能力重点配置于保障辖区内一线医疗设施、交通枢纽和基层治理不完善的老旧小区等重点环节疫情防控，人员下沉以督促重点人员居家隔离，并保障低收入群体获取必要的防疫用品，为中央单位提供可靠、可控的外部环境。

　　二是做好社会服务防疫保障。协助中央单位制定《内控指南》，针对各单位炊事员/厨师、会议服务员、保安、保洁、快递员、物业人员等必要服务人员，可集中安排居住场所，保证独立房间和检疫；调度公交车提供员工上下班、外勤班车保障；调动卫生防疫力量，做好中央单位工作场所的消毒和防疫工作，加强对中央单位工作人员和服务人员的身体状况监测等。

　　三是建立信息共享机制。针对疫情防控存在的人员流动造成的追踪定位难题，建议强化核心区防疫领导小组与铁路、民航、快递、卫生、公交、通讯、电网、海关等行政管理部门的数据共享，强化数据分析能力，做好核心功能区人员流向和滞留重点区域的疫情防控，为应急管理的科学决策提供依据。

　　2.调整并着力提高最大收治能力

　　一是建立防护资源的分级供给体系。摸清全市、中央单位的医疗卫生资源和医护人员情况，建立统一的口罩、防护服、护目镜、手套等紧缺防控物资的储备、使用和需求情况统计表，动态确定首都功能核心区对病毒疫情的容忍程度。动员全市单位及中央单位在全国的对口援助地区统计、收储紧缺防疫物资，在必要时及时支援首都核心区的防疫所需。

　　二是做好隔离和治疗空间的预案。要做好数百万人口返京所需的集中隔离的场所和物资准备。首先，梳理核心区具备收治条件的大容量场所，考虑将大观园、先农坛、首体、东单体育馆、月坛体育中心、延迟开学的市属高校等列为方舱备用场所，根据可使用状况和收治能力进行优先排序。其次，如仍不够用，考虑将具备条件的中央单位在京（郊）的培训中心、绿化基地、会议中心、招待所等设施（分布式空调，除掉中央空调）开辟为备用隔离场所，做好医疗和生活保障预案。

　　附录一：其他地区现有防控策略的比较

（一）“休克疗法”

　　以家庭、村或小区为单位完全隔离，闭门休市，计划式保物资供给。完全断绝小团体之外的人与人传播渠道。

　　优点：隔断病毒的网络化传播，有效识别潜在感染者，高效实施治疗和隔离。

　　缺点：防疫以外的行政、经济运行基本停摆。首都功能核心区内所包含的中央部委、企业总部、金融机构总部是全国防疫工作、民生保障、经济运行、金融稳定工作的中枢机构。首都功能核心区的“休克”会对全国各项工作的有序运转造成巨大影响。

（二）“地方保护”

　　严查外地人口进入，维持本地适度生产活动，多见于疫情相对较轻的地区。

　　优点：对本地居民现有的生活质量冲击较小。

　　缺点：首都功能核心区内单位高度依赖外来人口。若不允许现在尚在本地区之外的人员进入，则无法实现首都功能有效运转。

（三）“内紧外松”

　　医疗防疫系统高度动员，但民众日常的生产生活照常，常用于疫情早期。

　　优点：对防疫之外的社会经济运行影响小。

　　缺点：未唤起民众防护意识、民众防护措施有限、未能切断病毒人际传播的渠道。有人认为采用这一策略是导致本次疫情在局部地区恶化的原因。

　　附件二：核心区防控“两难”分析与合理区间的设定文丨郑新业  中国人民大学应用经济学院院长