2024年7月30日，国务院办公厅印发了《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》（以下简称《方案》），《方案》落实了2023年7月11日中央全面深化改革委员会审议通过的《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》，意在建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制，加快构建碳排放总量和强度双控（以下简称碳排放双控）制度体系，积极稳妥推进碳达峰碳中和、加快发展方式绿色转型。《方案》规定了哪些重点和难点工作？碳排放双控制度体系与此前的能耗双控有哪些区别与联系？各级政府和各类企业应当如何响应《方案》要求？

1.《方案》重点解读

《方案》明确了“三步走”时间表：为实现碳排放双控目标，从现在到2025年，重点提升相关计量、统计、监测能力，为“十五五”时期在全国范围实施碳排放双控奠定基础；“十五五”时期，实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度，确保如期实现碳达峰目标；碳达峰后，实施以总量控制为主、强度控制为辅的碳排放双控制度，多措并举推动碳排放总量稳中有降。

《方案》对实现碳排放双控目标的六方面具体工作提出要求。《方案》从完善碳排放相关规划制度、建立地方碳排放目标评价考核制度、探索重点行业领域碳排放预警管控机制、完善企业节能降碳管理制度、开展固定资产投资项目碳排放评价、加快建立产品碳足迹管理体系六方面，为构建系统完备的碳排放双控制度体系、实现碳达峰碳中和目标提出了有力保障。

《方案》特别强调碳排放双控与全国碳排放权交易市场有效衔接。《方案》第六条要求省市两级加强建立碳排放预算管理制度，并与全国碳排放权交易市场的工作协同。第七条提出要依托全国碳排放权交易市场及其他重要数据，开展重点行业碳排放核算。第八条提出，采取全国碳排放权交易市场从严管控等一系列措施，常态化开展碳排放形势分析监测，摸清重点行业领域碳排放底数与减排潜力。第十条特别强调要发挥市场机制调控作用，指出要完善全国碳排放权交易市场调控机制，逐步扩大行业覆盖范围，探索配额有偿分配机制，提升报告与核查水平，推动履约企业减少碳排放。

2.《方案》实施难点

一是建设高质量的碳排放统计和核算体系。准确、全面、细致的碳排放统计和核算体系建设是掌握碳排放变化趋势、有效开展各项碳减排工作的基本前提条件，也是“三步走”时间表要求的在2025年前需要重点提升的能力。《方案》第十四条特别要求加快建设全国温室气体排放因子数据库，鼓励相关行业协会、企业、科研单位建设细分地区和行业领域产品碳足迹背景数据库。具体来说，在行业层面，《方案》第七条要求完善重点行业领域碳排放核算机制，合理划定行业领域碳排放核算范围，依托能源和工业统计、能源活动和工业生产过程碳排放核算、全国碳排放权交易市场等数据，开展重点行业碳排放核算；第八条要求建立行业领域碳排放监测预警机制；第九条要求修订电力、钢铁、有色、建材、石化、化工等重点行业企业碳排放核算规则标准。在产品层面，《方案》第十三条要求制定产品碳足迹核算规则标准，对产品碳足迹核算原则、核算方法、数据质量等明确统一要求；第十五条要求建立产品碳标识认证制度。

碳排放统计核算面临整体规划与协调的难题。碳排放统计核算是一项复杂而庞大的系统工程，涉及多个层级、多类主体、多种维度。不同对象、不同用途的碳排放核算边界和方法也各不相同。总的来说，我国碳排放统计核算体系初步建立，但体系尚不完善，核算方法科学性、准确性、规范性需要进一步加强；缺少大范围碳排放监测设施，对工业生产、土地利用、农业等碳排放的直接监测统计存在较大困难；行业企业碳排放核算机制亟待完善，重点产品碳排放核算方法有待建立健全，国家二氧化碳清单编制机制仍需完善。

二是碳排放双控指标目标和责任的合理分配。《方案》第四条要求合理分解碳排放双控指标，综合考虑经济社会发展水平、区域和功能定位、产业和能源结构等因素，将碳排放双控指标合理分解至各省份，并进一步细化至地市及重点企业。第七条进一步要求推动省市两级建立碳排放预算管理制度。然而，如何在全国、各省范围内合理分配碳排放双控指标目标和责任是其中一大难点。我国地域广阔，各地资源禀赋、发展水平、产业结构差异显著，因此，碳排放双控工作不能搞“一刀切”。事实上，不同地区在不同的时间实现碳达峰、碳中和，可能更有利于全国目标的达成。为解决这一矛盾，需要持续探索。一是从全局出发，充分考虑各地实际情况，制定差异化的目标和责任分配方案，在此基础上，加强中央与地方的沟通协作，形成合力；二是要加强政策与市场的衔接，动态调整政策目标的分解，在政策执行早期，可以考虑学习我国碳排放权市场配额分配的经验，执行先交易、后发放配额的方式；三是可借鉴欧盟等国际经验，在考虑地方行业特征、资源禀赋差异基础上，激发地方主动性，实现国家碳市场和地方管理的有机结合，鼓励各地根据自身优势主动参与低碳转型。

三是碳排放双控与全国碳排放权交易市场有效衔接。碳排放权交易作为市场化的调节手段，是低成本、高效率实现碳排放双控政策目标的有力手段，二者的有效衔接面临一系列难题。一是碳排放权交易市场与下游产品市场如何有效衔接。由于现阶段全国碳排放权交易市场仅覆盖单一发电行业，参与主体边际减排成本差距不大，交易产类单一，缺少金融参与者，导致市场活跃度不足，不利于碳排放的成本有效疏导至所有生产排放企业。二是不同减排机制之间如何有效衔接，避免产生额外的减排成本。全国碳排放权交易市场机制与我国的绿色电力交易、绿色电力证书交易、用能权交易、环境保护税、排污许可证和欧盟的碳边境调节机制等尚缺乏有效的衔接机制，互认机制和联动机制不足，这会产生额外的减排成本，不利于企业的生产经营，可能损害企业的竞争力。三是如何有效衔接全国市场与地方试点市场。2011年，北京市、天津市、上海市、重庆市、广东省、湖北省、深圳市开启碳排放权交易试点，为全国碳市场建设培养了人才积累了经验。但是，随着全国市场的不断扩容，地方市场应因地制宜，进一步明确地方交易所的职能定位，及时动态调整政策体系、交易产品和交易规则，考虑未来碳市场存续形式、地方碳市场剩余配额的处理方式等问题。

3.能耗双控与碳排放双控的区别与联系

能耗双控指的是实施能源消耗总量和强度双重控制。前者是指特定行业的能源消费总量，而后者是指单位产出所消耗的能量。能耗双控旨在保证经济发展的同时，强化能源节约和高效利用，推动可持续发展。2013年至2023年，中国以年均3.3%的能源消费增速支撑了年均6.1%的经济增长，能耗强度累计下降26.1%，是全球能耗强度降低最快的国家之一。

碳排放双控指的是实施碳排放总量和强度双重控制。前者是指特定行业的碳排放总量，而后者是指单位产出的碳排放量。碳排放双控旨在保证经济发展的同时，降低温室气体的排放量，以应对气候变化，推动可持续发展。党的二十大报告提出要“积极稳妥推进碳达峰碳中和……逐步转向碳排放总量和强度‘双控’制度。”因此，碳排放双控是积极稳妥推进碳达峰碳中和的重要配套政策。

能耗双控与碳排放双控之间存在紧密联系。一方面，二者都旨在推动可持续发展。前者侧重“节能”而后者侧重“降碳”。节能降碳是推动经济可持续发展的一项长期战略方针，是解决能源环境问题的有效途径，是推动绿色低碳循环发展的重要抓手。另一方面，二者都会对化石能源消费形成制约。能耗双控促使行业采取节能措施、减少能源浪费，从而降低该行业对化石能源的依赖程度。碳排放双控鼓励行业采用更清洁的能源，促使行业减少化石能源的使用。

能耗双控与碳排放双控之间存在显著区别。首先，能耗双控对产业的能源消费总量进行了限制，可能在一定程度上阻碍经济的发展，而碳排放双控取消了这一限制，意味着只要使用清洁能源，产业的发展将不受任何限制。其次，能耗双控在制约化石能源消费的同时，也会对可再生能源的消费产生约束，而碳排放双控不再对可再生能源的消费进行约束，有利于可再生能源的发展。最后，能耗双控虽然实现了能源的高效利用，但忽视了不同种类化石能源的碳排放差异，而碳排放双控有利于发挥天然气这种相对清洁的化石能源的比较优势。

能耗双控转向碳排放双控是新形势新目标下的必然要求。能耗双控向碳排放双控的转变，是中国应对气候变化、推动能源结构转型、实现经济高质量发展的必然选择。这一转变不仅有助于中国履行国际减排承诺，提高国际竞争力，而且对于构建零碳经济竞争新优势、塑造国家间发展格局具有重要意义。

展望未来，各级政府和职能部门需充分发挥其引领、服务和监督职能，加速构建完善的碳排放双控制度体系。同时，各类企业应当强化碳管理意识，主动对排放行为进行调整、优化，并积极有效进行信息披露。通过政府与企业携手合作，形成强大合力，共同推动经济高质量发展，促进发展模式向绿色转型，助力我国兑现“碳达峰、碳中和”的承诺。

作者：王雨桉 郭伯威

单位：中国人民大学应用经济学院

来源：南方能源观察

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